Irriga��o no Brasil

Brasil: Irriga��o
�rea terrestre	8.459.000 km2
Terra cultiv�vel (% de �rea terrestre)	31%
Total de �rea equipada para irriga��o (% de �rea cultivada)	4,4%
�rea irrigada	3,5 hectares
Sistemas de irriga��o
Irriga��o por enchentes	42%
Irriga��o por regos	6%
Irriga��o por aspers�o	22%
Irriga��o por piv� central	23%
Irriga��o localizada	6%
Import�ncia da agricultura irrigada (participa��o no PIB)	~8% (1998)
Recursos h�dricos para irriga��o	�gua de superf�cie (95%)
Tarifa (US$/hectare)	US$ 3,51 a US$ 24,58 por 1.000 m
Investimento anual em infraestrutura de irriga��o	n/a

A irriga��o no Brasil foi desenvolvida por meio do uso de diferentes modelos. O envolvimento p�blico na irriga��o � relativamente novo, enquanto o investimento privado tem sido tradicionalmente respons�vel pelo desenvolvimento da irriga��o. A irriga��o privada predomina nas regi�es povoadas do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, onde ocorre a maior parte do desenvolvimento industrial e agr�cola do pa�s. Na regi�o Nordeste, os investimentos feitos pelo setor p�blico buscam estimular o desenvolvimento regional em uma �rea propensa a secas e com graves problemas sociais. Essas diferentes abordagens t�m resultado em consequ�ncias diversas. Dos 120 milh�es de hectares (ha) potencialmente dispon�veis para a agricultura, somente cerca de 3,5 milh�es de hectares est�o atualmente irrigados, embora as estimativas mostrem que 29 milh�es desses hectares sejam adequados para essa pr�tica.

Desenvolvimento da irriga��o

Infraestrutura de irriga��o e v�nculos com recursos h�dricos

Embora os m�todos de irriga��o no Brasil possam ser considerados modernos, comparados aos m�todos de outros pa�ses na regi�o, a irriga��o por gravidade � respons�vel por 48% do total da �rea agr�cola irrigada (3,5 milh�es de hectares), 42% utilizam irriga��o por enchentes (arroz) e 6% utilizam irriga��o por regos ou outros m�todos de gravidade. Dos 52% restantes, cerca de 22% utilizam sistemas m�veis de aspers�o, 23% utilizam aspers�o mecanizada (piv� central), 1% utiliza tubos controlados ou perfurados, e 6% utilizam irriga��o localizada, ou seja, sistemas gota a gota e/ou de microaspers�o.

O Brasil � considerado um pa�s rico em �gua doce ou para consumo pr�prio, segundo o levantamento da FAO - Organiza��o das Na��es Unidas para Agricultura e Alimenta��o. Contudo, as regi�es hidroclim�ticas e os sistemas de irriga��o do Brasil variam bastante. Na regi�o Sul, as condi��es muito frias no inverno t�m irriga��o limitada, principalmente nas enchentes de ver�o das plan�cies alagadi�as onde se cultiva o arroz. Na regi�o Sudeste, com condi��es mais brandas, a irriga��o no inverno tem possibilitado uma cultura agr�cola dupla. No inverno, os cultivos de trigo, ervilha ou feij�o s�o alternados por meio de rod�zio com as culturas de ver�o, incluindo algod�o. A escassez local de �gua ocorre em algumas pequenas bacias hidrogr�ficas nas regi�es Sudeste e Sul onde o desenvolvimento da irriga��o e o consumo de �gua para uso industrial e municipal t�m sido relativamente desordenados. A grande extens�o e o nivelamento das propriedades agr�colas nas vastas �reas de cerrado da regi�o Centro-Oeste s�o bastante adequados aos sistemas de irriga��o por piv� central e autopropulsionados, que se t�m expandido rapidamente nos �ltimos anos.

Grande parte da terra da regi�o Nordeste � semi�rida e tem recursos h�dricos bastante limitados, comparados aos de outras regi�es. A maioria dos projetos de irriga��o depende dos poucos rios perenes como o Rio S�o Francisco. O abastecimento das �guas subterr�neas � limitado e cerca de 95% das terras irrigadas utilizam �gua de superf�cie. A �gua do Rio S�o Francisco, o principal rio da regi�o Nordeste, precisa ser transportada por dist�ncias consider�veis at� chegar � terra irrig�vel. Grande parte da regi�o tropical �mida do Brasil est� na regi�o Norte. As necessidades de irriga��o nessa regi�o s�o pequenas e o desenvolvimento � limitado a pequenas �reas de plan�cies alagadi�as para o cultivo do arroz.

Impactos ambientais de irriga��o

Existem poucas informa��es dispon�veis sobre drenagem, salinidade e encharcamento do solo pela �gua no Brasil. As �reas naturais salinas no Brasil s�o quantificadas em m�dia em 86 milh�es de hectares, principalmente localizadas nas �reas mais secas com precipita��o m�dia abaixo de 1.000 mm/ano. A �rea afetada pela salinidade como resultado de irriga��o impr�pria � estimada em 15.000 hectares e situa-se principalmente na regi�o Nordeste, afetando 40% da terra irrigada. A extens�o das �reas com encharcamento natural, denominadas "v�rzeas", � de 13,35 milh�es de hectares.

Hist�rico do setor de irriga��o

Terra agr�cola irrigada; tend�ncias passadas e atuais

Em 1970, havia menos de 800.000 hectares (ha) de terras irrigadas, usadas principalmente como arrozais no estado do Rio Grande do Sul e menos intensivamente em algumas �reas de irriga��o p�blica na regi�o Nordeste. Na verdade, a irriga��o somente deu certo, desde ent�o, com a implementa��o de pol�ticas de investimento p�blico em infraestrutura de irriga��o, transmiss�o e distribui��o de energia, bem como financiamento de equipamentos e de despesas do dia-a-dia, por meio de programas como o Programa de Irriga��o do Nordeste (PROINE) e o Programa Nacional de Irriga��o (PRONI).

Hoje, cerca de 3,5 milh�es de hectares s�o irrigados, embora 29 milh�es desse total sejam considerados adequados para a irriga��o pela Ag�ncia Nacional de �guas (ANA). A irriga��o est� se desenvolvendo por meio de diferentes modelos. Nas regi�es Sul, Sudeste e Centro-Oeste, a irriga��o privada predomina, com �nfase nas planta��es de arroz e culturas de gr�os. Nessas �reas, o investimento depende do retorno obtido da venda das culturas irrigadas. O investimento na regi�o Nordeste tem tradicionalmente sido focado em culturas como milho ou feij�o, mas mudou recentemente para a produ��o de frutas irrigadas.

Desenvolvimento Institucional

A Lei No 94.904, de dezembro de 1965, encarregou o Departamento Nacional de �guas e Energia El�trica (DNAEE) da gest�o e controle dos recursos h�dricos do Brasil. Em junho de 1979, o Minist�rio do Interior (MINTER) assumiu o controle para autorizar o uso da �gua para irriga��o. A autoridade para o uso da �gua foi, portanto, dividida entre o DNAEE, que continuou respons�vel pelo uso da �gua para todos os fins, e o MINTER, que foi alocado para o controle da �gua para irriga��o. Em fevereiro de 1986, as fun��es de irriga��o federal do MINTER foram consolidadas sob a dire��o de um Minist�rio Extraordin�rio para Assuntos de Irriga��o. Um Programa Nacional de Irriga��o foi criado em 1986 com dois �rg�os de coordena��o para o Programa de Irriga��o do Nordeste (PROINE) e o Programa Nacional de Irriga��o (PRONI), respons�veis pela coordena��o e promo��o de programas de irriga��o na regi�o Nordeste e no restante do pa�s, respectivamente, juntamente com os rec�m-criados Comit�s de Coordena��o de Irriga��o no n�vel estadual. O plano inicial de aumentar o total da �rea irrigada em 3,0 milh�es de hectares, ou 120%, em cinco anos (1986-1990) foi reduzido, devido a restri��es t�cnicas e institucionais, redu��es na disponibilidade dos financiamentos federal e estadual, e condi��es macroecon�micas incertas no Brasil. Em dezembro de 1988, o PROINE e o PRONI foram integrados em um �nico programa nacional de irriga��o (um novo PRONI). Um m�s depois, o Minist�rio Extraordin�rio para Assuntos de Irriga��o foi abolido e suas fun��es transferidas para a Secretaria de Assuntos de Irriga��o, sob o Minist�rio da Agricultura. Os �rg�os federais executores tamb�m foram transferidos para o Minist�rio da Agricultura.

Al�m desses dispositivos institucionais, o desenvolvimento da irriga��o privada foi apoiado pelo Programa Nacional de Valoriza��o e Utiliza��o de V�rzeas Irrig�veis (PROVARZEAS), criado em 1981, e pelo Programa de Financiamento de Equipamentos de Irriga��o (PROFIR), criado em 1982; ambos sob o Minist�rio da Agricultura.

A implementa��o no campo da infraestrutura de irriga��o com financiamentos federais foi realizada pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do S�o Francisco e do Parna�ba (CODEVASF) e pelo Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Desde janeiro de 1999, os assuntos de irriga��o, incluindo DNOCS e CODEVASF, foram transferidos para uma "Secretaria Especial de Pol�ticas Regionais", sob o Minist�rio da Integra��o Nacional. V�rias responsabilidades em apoio aos projetos de irriga��o tamb�m foram transferidas para o Minist�rio da Agricultura, Pecu�ria e Abastecimento (MAPA).

Contexto jur�dico e institucional

Contexto jur�dico

O C�digo de �guas de 1934 foi a primeira legisla��o relevante sobre a gest�o de recursos h�dricos no Brasil.

Esse Decreto garantia o livre uso de qualquer fluxo ou fonte de �gua para as necessidades b�sicas de vida e permitia que todos utilizassem quaisquer �guas p�blicas, observando as regulamenta��es administrativas.

A Constitui��o de 1988 estabeleceu um sistema nacional de gest�o de recursos h�dricos. A Constitui��o dividiu as �guas do pa�s entre a Uni�o e os Estados come�aram a implementar seus pr�prios sistemas de gest�o de recursos h�dricos. S�o Paulo foi o pioneiro nesse processo e aprovou uma lei de gest�o de recursos h�dricos em 1991.

Uma Lei de Irriga��o (Pol�tica Nacional de Irriga��o), promulgada em 1979, define as pol�ticas do governo em termos de desenvolvimento da irriga��o, com os seguintes pontos principais: (i) utiliza��o da terra e da �gua; (ii) pesquisa e planejamento; (iii) implementa��o de projetos p�blicos; (iv) tarifas de �gua para projetos p�blicos; (v) preserva��o da qualidade da �gua; (vi) expropria��o da terra para constru��o de irriga��o; e (vii) promo��o de projetos privados. A Lei de Irriga��o e suas regulamenta��es possibilitam a recupera��o dos custos dos investimentos e dos custos de opera��o e manuten��o (O&M) dos projetos de irriga��o apoiados pelo governo, por meio de cobran�as dos benefici�rios pelo uso da �gua.

Contexto institucional

A gest�o e o controle dos recursos h�dricos do pa�s s�o divididos entre diversos �rg�os governamentais. N�o existe um mecanismo formal de coordena��o efetiva de suas pol�ticas e atividades. O Minist�rio do Meio Ambiente � respons�vel pelas pol�ticas de uso da �gua, com exce��o da irriga��o.

O Minist�rio da Integra��o Nacional lida principalmente com irriga��o e programas para promover o desenvolvimento das regi�es mais necessitadas do pa�s. Os principais �rg�os executores do Minist�rio da Integra��o Nacional s�o: CODEVASF, que implementa projetos de irriga��o na Bacia do Rio S�o Francisco; a Superintend�ncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que implementa programas direcionados para a regi�o Nordeste; e a Superintend�ncia do Desenvolvimento da Amaz�nia (SUDAM), que implementa programas direcionados para a regi�o Norte.

O Brasil passou por um importante processo de descentraliza��o na d�cada de 1990, permitindo que os governos locais exercessem uma grande influ�ncia sobre a formula��o de pol�ticas. A maioria dos governos estaduais tem as pr�prias Secretarias de Agricultura e realizam uma grande variedade de tarefas associadas ao setor agr�cola, tais como extens�o agr�cola e pesquisa, investimentos em irriga��o e projetos de redu��o da pobreza, principalmente na regi�o Nordeste.

Fora do governo, as organiza��es da sociedade civil, as universidades e outras institui��es de pesquisa desempenham um papel bastante influente na formula��o de pol�ticas.

Papel p�blico-privado no desenvolvimento da irriga��o

De acordo com a Lei de Irriga��o, os projetos de irriga��o podem ser p�blicos ou privados (Art. 8). Os Projetos P�blicos s�o projetos cuja infraestrutura de irriga��o � elaborada, criada e operada, direta ou indiretamente, sob a responsabilidade da Autoridade P�blica. Os Projetos Privados s�o projetos cuja infraestrutura de irriga��o � elaborada, criada e operada pelo setor privado, com ou sem incentivos do setor p�blico.

Embora essa classifica��o possibilite uma f�cil distin��o entre projetos de natureza claramente p�blica, em que a Autoridade P�blica cria e opera a infraestrutura comum de irriga��o e assenta os agricultores e suas fam�lias, e projetos de natureza totalmente privada, realizados com infraestrutura privada e em terra privada, a classifica��o de projetos com a participa��o relevante tanto da Autoridade P�blica e do setor privado ainda n�o est� clara.

O objetivo do Projeto de Lei no 6.381 (Projeto de Lei de Irrigação), atualmente em apreciação pela Câmara de Deputados e já aprovado pelo Senado Federal (Projeto de Lei no 229), é reformular a Política Nacional de Irrigação, adaptando-a às atuais circunstâncias e revogando a Lei no 6.662/79. O Projeto de Lei de Irrigação propõe uma terceira categoria, o Projeto de Irrigação Mista, definido como um projeto executado e implementado de acordo com a Lei no 11.079 de 30 de dezembro de 2004, que estabelece o sistema de parceria público-privada - PPP (Art. 12).

Tarifa de água e recuperação de custos

Nenhuma taxa de água em volume é cobrada pelo uso da água para irrigação. Um sistema incoerente de tarifas de água, em termos dos serviços de operações e manutenção (O&M) em projetos de irrigação pública, está atualmente em uso. Essas tarifas são alocadas ao organismo patrocinador e distribuídas aos distritos de irrigação. Em 1997, o custo das tarifas de água em projetos de irrigação pública variava de US$ 3,51 a US$ 24,58 por 1.000 m3.

As taxas de água nos projetos de irrigação pública são regulamentadas pela Lei de Irrigação (1984, Lei No 89.496). Essa legislação determina que as tarifas de água nos projetos de irrigação pública sejam calculadas pela soma de dois coeficientes, K1 e K2. O coeficiente K1, calculado anualmente, corresponde ao pagamento do investimento de capital público na infraestrutura de um projeto. Ele considera um período de amortização de 50 anos e taxas de juros subsidiadas e seu valor é uma função da área irrigada. Em 1998, o valor de K1 para projetos de irrigação pública foi de R$ 4,41/hectare/mês. O coeficiente K2 destina-se a custear o total da despesa de O&M de um projeto e é calculado como função do volume de água usado (R$/1.000 pol3). Na prática, a tarifa de K1 é paga ao organismo federal patrocinador, enquanto o componente K2 é geralmente pago diretamente ao distrito usuário da água.

Investimento

Grande parte do desenvolvimento brasileiro de irrigação tem sido realizada pelo setor privado, com pouco apoio do governo. Os investimentos do governo focaram a área semiárida da região Nordeste, com uma alta concentração de população de baixa renda. Mais de US$ 2 bilhões em financiamentos públicos foram investidos em obras de irrigação nas três últimas décadas, atendendo a 200,000 hectares na região semiárida brasileira, dos quais 140.000 hectares estão em produção.

Os custos de investimentos para o assentamento de pequenos agricultores em projetos de irrigação pública atingiram em média US$ 6.500/hectare, incluindo o desenvolvimento das terras agrícolas e os equipamentos necessários para a irrigação. Para uma propriedade agrícola com 6,0 hectares, o investimento por família é de cerca de US$ 40.000 em média, não incluindo o custo dos serviços de apoio agrícola e os subsídios operacionais. Os custos dos projetos de irrigação pública que fornecem água aos grandes agricultores e empresas agrícolas comerciais (apenas o sistema principal de transmissão, não-agrícola) são consideravelmente mais baixos, dependendo da distância entre a área irrigada e o manancial, da elevação da área de comando e do layout dos sistemas. Os custos de investimentos do desenvolvimento de irrigação privada, com curtas distâncias de transmissão entre a fonte de água e as áreas irrigadas e as baixas bombas elevatórias, são geralmente uma fração do custo dos sistemas públicos e variam de menos de US$ 600/hectare a US$ 3.500/hectare, dependendo do tipo de tecnologia agrícola usada. Geralmente, os custos de investimentos para a irrigação privada são maiores na região Nordeste do que em outras regiões, devido ao acesso mais limitado às fontes perenes de água.

Possíveis impactos da mudança climática na agricultura irrigada

Uma mudança climática global afetará o clima da região Nordeste do Brasil. De acordo com uma avaliação da Krol e Van Oel para o Estado do Ceará, a direção das mudanças da precipitação atmosférica não pode ser determinada com certeza. Tanto perdas de precipitação bastante significativas como aumentos moderados de precipitação devem ser considerados plausíveis. Os impactos das perdas de precipitação causariam reduções em grande escala na disponibilidade da água de superfície armazenada, provocando um aumento no desequilíbrio entre a demanda de água e o abastecimento de água depois de 2025. A produção agrícola mostraria tendências negativas após 2025, devido à insuficiência do abastecimento de água para atender às demandas da água de irrigação.

Cooperação externa

Em 2008, o Governo do Brasil, representado pela CODEVASF/Ministério da Integração Nacional, procurou ajuda do Banco Mundial para preparar uma avaliação ambiental, social e financeira sobre a concessão de perímetros de irrigação pública na região Sudeste.

Lições aprendidas do modelo brasileiro

Uma avaliação do Banco Mundial dos projetos de irrigação na região semiárida do Brasil concluiu que , apesar dos muitos problemas, havia uma evolução positiva na implementação da agricultura irrigada, tanto pública quanto privada, na região semiárida nas três décadas desde o início. O foco dos projetos públicos evoluiu de esforços socialmente baseados para atividades empreendedoras sustentáveis; de agricultura de subsistência para agronegócio; de culturas tradicionais de subsistência para cultivo de frutas com alta tecnologia; e de irrigação convencional para modernas técnicas de irrigação precisa e localizada.

O estudo mostrou que a inclusão de produtores empreendedores em perímetros de irrigação pública, por meio da parceria bem-sucedida entre agentes dos setores público e privado, foi um fator importante no desempenho positivo da agricultura irrigada na região. Outros fatores que contribuíram para o sucesso foram: (i) escalas e taxas de implementação adequadas; (ii) apoio político e financeiro contínuo; (iii) organismos executores capacitados e criativos; (iv) apoio urbano/municipal adequado; (v) apoio tecnológico eficaz; (vi) proximidade de mercados e portos; (vii) marketing agressivo e eficiente; (viii) organização de produtores; (ix) organização e padronização de produtos; e (x) boa gestão das unidades de produção primárias. Os projetos bem-sucedidos tiveram altas taxas de retorno econômico (entre 16% e 19%).